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應進一步完善農民合作社 治理結構的法律制度設計





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007年《農民專業合作社法》的實施,在我國合作社發展史上無疑具有里程碑的意義。與此同時,也應當清醒地看到,隨著我國農民合作社實踐的不斷發展,立法的滯后性開始顯現。為此,2013年中央一號文件明確提出,應“抓緊研究修訂農民專業合作社法”。

    《農民專業合作社法》的修訂是一項復雜的系統工程,涉及的問題不止一端。筆者認為,農民合作社治理結構的進一步完善應當引起高度重視并切實加以解決。

 

    一、農民合作社治理結構的內涵

    農民合作社治理結構,廣義是指通過正式或非正式、內部或外部的制度或機制,協調農民合作社與所有利益相關者(stakeholder)之間的關系,從而最終維護各方利益的一種制度安排;狹義則是指農民合作社的所有者(即成員)對農民合作社的經營管理人員(以下簡稱經營者)的約束機制與激勵機制設計。本文采狹義。

    在我國,農民合作社的特征被概括為“民辦、民管、民受益”。盡管如此,也無法保證農民合作社的所有成員都有機會或能力參與合作社的經營管理。換言之,“全員參與制”在農民合作社實踐中幾無可能。在這種情況下,合作社內部會產生“委托—代理”關系,即成員是委托人、經營者是代理人。作為獨立的“經濟人”,代理人在效用目標上不可能與委托人完全一致。也就是說,代理人極有可能以犧牲委托人的利益為代價去追求自身效用最大化。因此,規制代理人的行為,以使其符合委托人的利益,便成為合作社治理結構法律制度的核心,而規制的方式無非有二:“迫使”與“誘使”,它們分別對應于農民合作社治理結構中的約束機制與激勵機制。

 

    二、農民合作社治理結構的重要意義

   (一)農民合作社治理結構是農民合作社制度的核心

   《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出,公司治理結構是“公司制的核心”。農民合作社治理結構同樣是農民合作社制度的核心。俗話說“相愛容易相處難”,其實對于農民合作社而言,何嘗不是“設立容易運行難”。農民合作社的有效運行靠什么?一言以蔽之,靠一套科學合理而又有效的治理結構法律制度設計。合作社治理結構法律制度設計,不僅關乎合作社的運行績效,而且關乎合作社的“生死存亡”。

   (二)農民合作社治理結構是維護農民合作社成員合法權益的重要工具

    農民合作社生命力的有無與強弱,取決于其能否讓農民群眾受益以及受益大小。只有不斷完善治理結構法律制度,農民合作社才能維護好發展好成員的合法權益。一個不重視甚漠視成員利益的農民合作社是沒有生命力的,不是即興即滅——“眼看他起高樓、眼看他宴賓客、眼看他樓塌了”(出自《桃花扇》),便是“聾子的耳朵”,無從實現其特有的功能與作用。

    截至2014年底,我國農民合作社雖然在數量上已經突破126萬家,但其中相當一部分存在著不規范問題,嚴重影響著農民合作社成員合法權益的保護。鑒于此,2014年中央一號文件特別強調指出,應引導農民合作社“規范運行”,而“規范運行”即與農民合作社治理結構法律制度設計息息相關。

   (三)農民合作社治理結構是加快構建新型農業經營體系、推進農業現代化與承接國家涉農項目、創新財政支農方式不可或缺的重要一環

    2014,農業部等部門聯合印發了《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出,引導和促進農民合作社規范發展是加快構建新型農業經營體系、推進農業現代化的重要舉措,是承接國家涉農項目、創新財政支農方式的重要基礎。筆者認為,引導和促進農民合作社規范發展,離不開農民合作社治理結構的建立與完善。換言之,農民合作社治理結構的建立與完善,是農民合作社規范發展的基礎與前提。由此可知,農民合作社治理結構是加快構建新型農業經營體系、推進農業現代化與承接國家涉農項目、創新財政支農方式不可或缺的重要一環。

 

    三、農民合作社治理結構的制度完善

    完善農民合作社治理結構法律制度,應從完善其核心內涵即約束機制與激勵機制入手。反觀我國現行《農民專業合作社法》,約束機制既不健全,激勵機制更付闕如。為此,在對《農民專業合作社法》進行修訂完善時,在進一步強化約束機制的同時,應盡快補齊激勵機制這塊“短”。

   (一)強化約束機制

    1.重新厘定農民合作社監督機關的性質。我國現行《農民專業合作社法》第26條規定:“農民專業合作社可以設執行監事或者監事會。”“可以”二字表明,農民合作社的監督機關是任意機關而非法定必設機關。而在我國農民合作社實踐中,監督機關一旦缺位,則極易導致經營者違章或違法行為的發生。因此,筆者建議,未來立法應將上述條文修改為:“農民合作社設執行監事或者監事會。”亦即應將“可以”二字刪除。

    2.補充規定經營者的忠實義務和勤勉義務。修訂后的《農民專業合作社法》應當借鑒公司法的成功立法經驗,進一步完善經營者的義務與責任體系,亦即明確規定農民合作社經營者對于農民合作社負有忠實義務和勤勉義務。經營者違反忠實義務或勤勉義務,致農民合作社受到損害時,應對農民合作社承擔損害賠償責任,以此維護農民合作社的利益,進而最終保護農民合作社成員的合法權益。

    3.增設成員直接訴訟和成員代表訴訟制度。我國現行《農民專業合作社法》的一大制度缺失,在于重賦權、輕救濟。法律諺語有云:“無救濟即無權利。”缺乏救濟手段的權利,對于農民合作社成員來說,是鏡花水月,沒有任何實際意義。農民合作社是典型的“民受益”的經濟組織,重視成員利益保護是其題中應有之義。基于此,我國未來立法應當增設成員直接訴訟和成員代表訴訟制度。成員直接訴訟,旨在維護成員自身合法權益。成員代表訴訟,則旨在維護農民合作社的利益。當然,維護農民合作社的利益,最終也是為了維護成員的利益,兩者在宗旨上是完全一致的。增設成員直接訴訟和成員代表訴訟制度,有助于我國農民合作社約束機制的進一步完善。

    (二)補充激勵機制

    1.高度重視物質激勵的功能。我國未來立法應當賦予農民合作社經營者一定的剩余索取權(residual claim),通過將經營者自身利益與農民合作社經營狀況“掛鉤”的辦法,使經營者對自身利益的追求轉化為對農民合作社利益的追求,從而實現激勵相容。只有這樣,才能做大做強農民合作社,從而讓農民合作社成員多多受益。

同時,農民合作社經營者的剩余索取權應受一定的限制,如不得高于農民合作社可分配盈余的20%等。否則,即違背農民合作社的性質與宗旨,有“蠶食”或“鯨吞”農民合作社成員利益之嫌。至于剩余索取權行使的具體條件與程序等相關問題,可由成員(代表)大會討論決定或通過農民合作社章程予以規定。

    2.充分發揮精神激勵的作用。根據美國心理學家馬斯洛教授的“需要層次論”(hierarchy of needs theory),精神激勵的作用不可低估。隨著經濟社會的發展,人的需要結構正在逐步“優化”,其主要表現在人更加注重社會的需要、尊重的需要以及自我實現的需要等。法律應“與時俱進”,進行相應的制度構建或制度完善。事實上,此前我國相關法律亦不乏精神激勵的規定,如修訂后的《農業法》第8條第2款即含有精神激勵的內容,只是我國現行《農民專業合作社法》對此有所“忽略”而已。為此,將來在對《農民專業合作社法》進行修訂完善時,應在其總則篇增加規定精神激勵的內容,以激勵農民合作社經營者為我國“三農”事業作出更大貢獻。

 

    [本文系安徽省省級優秀青年人才基金重點項目(2013SQRW046ZD)、安徽省蚌埠市社會科學規劃項目(BB14C012)與安徽科技學院人才引進項目(SRC2013313)的研究成果

    (作者單位:安徽科技學院人文學院)

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